地方人大設立常委會:“四次醞釀、三次擱置”

  縣級以上地方人大設立常委會從最初的研究論證,到最終的決定和設立,歷經“四次醞釀、三次擱置”的曲折過程。

  1979年7月,五屆全國人大二次會議通過的關于修正憲法若干規定的決議對憲法有關條文作出修改,其中第三十五條增加一款作為第四款,規定:“縣和縣以上的地方各級人民代表大會設立常務委員會,它是本級人民代表大會的常設機關,對本級人民代表大會負責并報告工作,它的組織和職權由法律規定。”縣級以上地方人大設立常委會從最初的研究論證,到最終的決定和設立,歷經“四次醞釀、三次擱置”的曲折過程。

 

  地方人大設立常委會的醞釀過程

  第一次“醞釀”和“擱置”。1954年制定憲法時,一些學者提出地方各級人大也應當同全國人大一樣設立常委會,這個意見沒有被憲法起草委員會采納。劉少奇在一屆全國人大一次會議上作關于憲法草案的報告中指出,“地方各級人民代表大會不需要在人民委員會以外再設立常務機關。地方各級人民委員會是地方各級人民代表大會的執行機關,同時也行使人民代表大會的常務機關的職權。如果另外設立人民代表大會的常務機關,反而會使機構重疊,造成不便”。因此,1954年憲法第三十條規定,“全國人民代表大會常務委員會是全國人民代表大會的常設機關”,沒有對地方各級人大的常設機關作出規定。這是地方人大設立常委會的第一次“醞釀”和“擱置”。

  第二次“醞釀”和“擱置”。實踐證明,1954年憲法確立的地方政權體制是不完善的,存在許多難以解決的問題。為此,1955年11月一屆全國人大常委會第二十三次會議通過了關于在地方各級人大閉會期間省長自治區主席市長州長縣長區長鄉長鎮長和地方各級人民法院院長缺額補充問題的決定,規定:“閉會期間,省長、自治區主席、市長、州長、縣長、區長、鄉長、鎮長因故不能擔任職務的時候,應該由本級人民委員會在副省長、自治區副主席、副市長、副州長、副縣長、副區長、副鄉長、副鎮長中推舉一人報請上一級國家行政機關批準暫時代理其職務,等到本級人民代表大會舉行下一次會議的時候補選。”該決定對法院院長因故不能擔任職務時的缺額補充辦法也作了規定,只是無須報請上一級國家行政機關批準。這樣做,造成權力機關和行政機關、審判機關不分,不利于人民代表大會對行政、審判等機關工作的監督,于法于理難以說通。

  為了解決地方政權體制不完善的問題,根據中央指示,全國人大常委會黨組經過反復研究,于1957年5月提出關于健全人民代表大會制度的具體方案和措施,其中包括縣級以上地方人大設立常委會、賦予省級人大及其常委會制定地方性法規的權力等內容,并相應擬出了修改憲法的方案和關于縣級以上地方各級人大設立常委會的決議草案,準備提請即將召開的一屆全國人大四次會議審議。但是,隨后發生的反右斗爭擴大化,導致這一方案未能出臺,地方人大設立常委會又一次被“擱置”。

  第三次“醞釀”和“擱置”。1965年,為完善地方政權體制、發揮地方人大作用、加強對政府和司法機關的監督,同時考慮推進地方黨政機關干部隊伍建設,全國人大常委會在各方面取得共識的前提下,再次提出縣級以上地方各級人大設立常委會的問題。這時,對縣級以上地方人大設立常委會的問題,已經基本取得了一致意見,有兩個省還率先提出了設立人大常委會的具體方案,并報請中央批準。但此后“文化大革命”爆發,不僅地方人大設立常委會的方案第三次被“擱置”,而且地方各級人大也全部停止活動,人民代表大會制度遭到嚴重破壞。

  自1964年12月召開三屆全國人大一次會議后,全國人民代表大會連續10年沒有再召開會議。1975年1月,四屆全國人大一次會議召開后,接著又間斷了3年,直到1978年2月才召開五屆全國人大一次會議。在此期間,地方各級人大也都陷入癱瘓狀態。

  1967年2月,毛澤東在一次談話中明確指出,“在需要奪權的那些地方和單位,必須實行革命的‘三結合’的方針,建立一個革命的、有代表性的、有無產階級權威的臨時權力機構。這個權力機構的名稱,叫革命委員會好。”從1967年1月上海市造反派“奪權”,到1968年9月新疆維吾爾自治區革命委員會正式成立,全國(除臺灣省以外)29個省、自治區、直轄市全部成立了不是在普選基礎上產生的“三結合”的革命委員會,當時被稱為“全國山河一片紅”。革命委員會的產生,既沒有法律依據,也不需要合法程序,它是在對原有的合法的人民政權全盤否定的基礎上建立起來的。四屆全國人大一次會議通過的1975年憲法第二十二條規定,“地方各級革命委員會是地方各級人民代表大會的常設機關,同時又是地方各級人民政府”,將實行革命“三結合”的地方各級革命委員會以法律的形式確立下來。1978年憲法延續了革命委員會體制。

  地方人大設立常委會第四次“醞釀”的順利實現,得益于1978年底召開的黨的十一屆三中全會。會議提出“發展社會主義民主、健全社會主義法制”這一重大歷史任務,人民代表大會制度步入一個嶄新的發展階段,地方人大建設也走上逐步健全的道路??h級以上地方各級人大設立常委會的問題再次被提上重要議事日程。

 

  地方人大設立常委會的決策過程

  1979年2月,全國人大常委會法制委員會法律室在征求各地對地方各級人民代表大會和地方各級革命委員會組織法修訂二稿意見時,許多地方提出省、自治區、直轄市、自治州、省轄市的人民代表大會應當設立常設機關;還有的地方建議縣一級也可以考慮設立人大常委會。當時,與地方人大設立常設機關緊密相關的一個問題,是如何處理地方各級革命委員會。

  1979年5月,全國人大常委會法制委員會主任彭真專門向中央寫了關于縣以上各級人民代表大會和各級人民政府組織法是否決定取消革命委員會、恢復人民委員會和設常務委員會的報告。報告中說,對此問題有三個方案:一是用立法手續把革命委員會體制固定下來。這樣做,不贊成的人可能很多。二是取消革命委員會,恢復人民委員會。這樣做,在名義上雖然取消了革命委員會,但對于“擴大人民民主”“健全社會主義法制”不一定能有多大實質性的幫助和改進;同時,也牽涉修改憲法的有關條文問題,還可能引出地方各級人大是否設立常委會的問題,這次人大會議是否提出這個法案,也值得考慮。三是縣以上地方各級人民代表大會設常務委員會,并恢復人民委員會(包括省長、市長、縣長等職稱),這個方案可能比較好些。中央領導同志審閱了這個報告,鄧小平同志作出批示:“我贊成第三方案,相應的這次人大只修改憲法這一條,其他不動。這個問題建議在人大會前議一下。”

  1979年7月1日,五屆全國人大二次會議審議通過了關于修正憲法若干規定的決議和地方組織法,縣級以上地方各級人大設立常委會作為一項重要制度被正式確立。

  1979年9月,五屆全國人大常委會第十一次會議通過關于省、自治區、直轄市可以在1979年設立人民代表大會常務委員會和將革命委員會改為人民政府的決議,規定:“省、自治區、直轄市如果能夠作好準備工作,也可以在1979年召開人民代表大會,設立人民代表大會常務委員會和將革命委員會改為人民政府。”

  1979年8月,西藏自治區三屆人大二次會議選舉產生了常委會,在全國率先設立了省級人大常委會。同月,青海省五屆人大二次會議選舉產生了常委會,成為全國第二個設立省級人大常委會的省份。從1979年9月開始,新疆、河南、北京、江蘇、浙江、福建、湖南、廣東、廣西、四川、云南、陜西、甘肅、山東、山西、內蒙古、黑龍江、江西、上海、安徽等20個省、自治區、直轄市也先后在年內設立了人大常委會。其他7個省級人大于1980年召開會議,設立人大常委會。1979年下半年,在縣、自治縣、不設區的市和市轄區進行直接選舉試點的基礎上,產生了首批66個縣級地方人大常委會。設區的市、自治州人大常委會基本上也都在1980年內建立起來。全國范圍的縣級直接選舉工作在1980年下半年全面展開,到1981年底,全國2015個縣、旗,76個自治縣、自治旗,121個不設區的市,508個市轄區,共2756個縣級行政單位,先后召開人大會議,建立縣級人大常委會。我國地方人大及其常委會的組織建設、制度建設和工作開展進入嶄新階段。

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